财政部部长助理　胡静林

　　农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，党中央、国务院始终高度重视。“十一五”时期，是“重中之重”战略思想不断丰富发展、强农惠农政策体系加快完善、农民物质利益和民主权利得到有效保障的五年；是现代农业加快发展、新农村建设稳步推进、城乡关系发生深刻变化的五年；也是改革开放以来，农业发展形势最好、农村面貌变化最大、农民收入增长最快的五年。五年来，各级财政部门积极贯彻落实党中央、国务院关于“三农”工作和财政改革发展的方针政策和决策部署，初步形成了覆盖农业农村改革发展各领域的政策体系，为建设社会主义新农村提供了有力的支持和保障。“十二五”时期，我国经济社会发展面临新的形势和任务，对财政支农工作提出新的更高要求。为此，各级财政部门要深入贯彻落实科学发展观，根据国家“十二五”规划纲要及国家财政“十二五”规划纲要精神，坚定信心，开拓进取，完善好、落实好各项强农惠农政策，积极推进农业现代化和新农村建设，为全面建设小康社会作出新的更大贡献。

准确把握“十二五”时期财政支农工作面临的新形势和新要求

　　国家“十二五”规划纲要强调，要坚持统筹城乡发展，加快推进社会主义新农村建设；要在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大强农惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园；要重点推进发展现代农业、拓宽农民增收渠道、改善农村生产生活条件、完善农村发展体制等四大任务。总体来看，“十二五”时期，我国农业农村发展目标清晰、任务明确、要求具体，起点更高、任务更重、难度更大。从财政支农角度看，政策环境更佳，基础条件更好，同时也面临四个方面的更高要求。

　　（一）“三化同步”重大任务，对财政支农政策的系统性提出了更高要求

　　长期以来，我国农业现代化一直滞后于工业化和城镇化，农业已经成为现代化和全面建设小康社会进程的关键制约。“三化同步”重大任务的提出，是党中央统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策，是对当前我国经济社会发展阶段和发展任务的科学把握，是对新形势下工农城乡关系的深刻认识。“三化同步”的战略着眼点，不仅要求尽早实现农业现代化，补齐农业这个短板，还要求实现农村现代化，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局；不仅要求加快发展农业生产力，还要促进农村生产关系的不断调整和优化；不仅要求农业现代化与工业化同步推进，还要求城镇化进程与工业化程度同步适应，实现城镇化与新农村建设“双轮驱动”。推进“三化同步”，需要在经济结构战略性调整中着力夯实农业农村发展基础，在收入分配格局调整中着力促进农民增收，在保障和改善民生中着力强化农村基础设施和公共服务。财政部门在推进“三化同步”中肩负重要责任，作为空间很大，要进一步健全财政支农政策框架，继续完善现有相关政策，积极拓展财政支农政策领域，填补政策空白，加强政策衔接，加快形成系统、有机的政策体系。

　　（二）农业农村发展的“老问题”、“新情况”相互交织，对财政支农政策的协调性提出了更高要求

　　“十二五”时期，我国农业农村发展既面临资源环境约束加强、区域发展不平衡、城乡居民收入差距扩大、小生产与大市场不相适应等“老问题”的考验，又遭遇不少“新情况”的挑战，特别是一些领域已经出现了具有标志意义的重大转折或呈现明显阶段性特征。比如，农产品供求进入紧平衡阶段，市场对供求变化的反应更加敏感；农产品质量安全问题频出，确保农产品数量与质量“双安全”压力加大；农资价格和农业用工成本呈现“双涨”态势，农业生产进入高成本阶段；农村劳动力总量过剩和结构性短缺并存，季节性短缺、区域性短缺和青壮年劳动力短缺等问题日益突出；农业生产兼业化特征明显，专业化、机械化生产水平亟待提高；粮食和农业连续增产后，各种支撑要素绷得很紧，继续保持上行难度加大等。这些“老问题”和“新情况”相互交织、相互影响、相互作用，各种制约因素和矛盾累积叠加，迫切要求财政支农政策在保持相对稳定和连续的同时，主动适应形势变化，加快改革创新，加强综合配套，进一步增强协调性，统筹缓解各种矛盾，防止政策效应相互抵消或削弱。

　　（三）影响农业农村发展的不确定性因素增多，对财政支农政策的前瞻性提出了更高要求

　　一方面，经济全球化和贸易自由化程度不断加深，我国农业与国际市场的联系更加紧密。国际市场价格变化对国内的传导加快，油料、大豆、棉花等对外依存度高的产品受到的影响越来越大。另一方面，全球极端气候现象频发，自然灾害多发重发，严重影响了农业生产稳定发展。我国农作物常年因自然灾害受灾7亿多亩，绝收近1亿亩，因灾造成的粮食产量损失率平均在10%左右。“十一五”时期，为应对突发的自然灾害以及生猪、蔬菜等产品价格的大幅波动，国家紧急出台了一些扶持政策，对稳定农产品生产和供给发挥了重要作用。“十二五”时期，国际农产品市场变化、自然灾害等不确定性因素可能增多，财政支农工作应进一步增强前瞻性和预见性，加强超前研究，形成政策储备和调控预案，以便更好地相机抉择，确保政策目标定位更加准确、作用更加直接有效。

　　（四）公共财政理念不断深化，对财政支农管理的科学性提出了更高要求

　　财政管理是财政职能的重要组成部分，是保障财政政策效应充分发挥的重要基础。近年来，各级财政部门按照科学化精细化管理的要求，不断加强和改进财政支农管理工作，确保了强农惠农政策落实到位，但个别地方仍然存在重分配轻管理、管理粗放、手段落后等问题。随着公共财政政策框架的逐步完善和公共财政理念的逐步深化，财政支农投入力度将进一步加大，政策覆盖范围将进一步拓宽，财政支农政策和预算的透明度将进一步提高，社会公众的监督力度将进一步增强，这些都对财政支农管理的科学化精细化水平提出了更高要求。各级财政部门要进一步更新管理理念，改进管理方式，创新管理手段，强化管理基础，不断提高财政支农管理效率。

　　综合来看，“十二五”时期，既是破解“三农”难题的战略机遇期，同时也是财政支农的重要攻坚期。我国农业农村发展仍处于爬坡阶段，财政支农工作面临的机遇非常难得，我们要紧紧抓住，充分利用；财政支农工作面临的挑战严峻复杂，我们要迎难而上，妥善应对。

扎扎实实做好“十二五”时期财政支农工作

　　按照中央部署，结合新的形势，“十二五”时期财政支农工作的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以推进农业现代化、加快社会主义新农村建设为中心，以“两个稳步提高、三个着力加大”为重点，积极发挥财政职能作用，完善支农政策，增加支农投入，创新支农机制，夯实管理基础，强化队伍建设，不断提高财政支农工作水平，努力促进农业增产增效、农民持续增收、农村繁荣稳定，加快建设农民幸福生活的美好家园。

　　（一）突出支持重点，完善财政支农政策框架

　　“十二五”时期，要不断完善现有财政支农政策框架，保持政策的稳定性和连续性，增强政策的系统性和协调性，提高政策的针对性和前瞻性，重点确保实现“两个稳步提高”和“三个着力加大”，即：稳步提高对农民的补贴水平，稳步提高粮食等主要农产品收购价格；着力加大对农业基础设施的支持力度，着力加大对农业科技和农业服务体系的支持力度，着力加大对农村公共福利体系建设的支持力度。

　　一是稳步提高对农民的补贴水平。对发展粮食等农业生产给予必要的补贴，有利于增加农民收入，保护农民生产积极性。目前，我国已初步建立起综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴政策体系，有力保障了农民的基本利益，有效促进了粮食等主要农产品生产。但是近年来也出现了一些问题，比如，农业生产资料价格上涨较快，抵消了对农民补贴的效果，补贴政策效应递减；补贴管理分散，发放成本过高等。对于这些问题，各级财政部门务必要高度重视，认真研究和完善相关补贴政策。一方面，稳定补贴种类，保持政策的稳定性。另一方面，逐步提高补贴总体水平，调动农民的积极性，充分发挥补贴政策的经济效应和社会效应。同时，进一步加强补贴资金管理，改进发放方式，通过统一的涉农补贴信息化管理平台，实现资源共享，降低管理成本，提高监管水平。 

　　二是稳步提高粮食等主要农产品收购价格。提高粮食等主要农产品价格，是增加农民收入、保护生产积极性最直接、最有效的办法，是对长期“剪刀差”形成的价格“洼地”的修补。但是，粮价的市场反应比较敏感，需要审慎对待。财政支农要同时做好“加”法和“减”法，努力达到“一石多鸟”的效果。在“加”法上，进一步完善粮食最低收购价政策，根据粮食生产成本及市场供求情况，稳步提高粮食最低收购价，引导粮价平稳上涨，保持粮价合理水平。在“减”法上，研究制定降低农业和粮食生产成本的有效政策措施，通过降低生产费用，相对提高农产品价格和农民种粮种田收益。与此同时，要支持建立健全重要农产品供求和价格监测预警机制，完善主要农产品价格形成机制。支持粮、棉、油等主要农产品收储，充实储备，适时吞吐。各地区要支持地方储备体系建设，形成中央储备与地方储备相结合的主要农产品储备体系。要制定并落实农产品价格调控预案，防止农产品价格的大起大落。进一步完善低收入人群保障机制，减轻价格上涨对低收入人群的影响。

　　三是着力加大对农业基础设施的支持力度。农业基础设施薄弱，是制约我国农业综合生产能力提高的重要因素，推进农业现代化，当务之急就是要加强农业基础设施。加强农业基础设施，内涵丰富、涉及面广，是一项复杂的系统工程，要按照中央的部署，全面把握、突出重点、协调推进。要落实好公共财政投入各项政策，切实加大对水利的支持力度。公共财政预算、政府性基金预算支出都要向水利倾斜，确保“十二五”期间财政性资金对水利投入的总量、增幅逐年明显提高。认真落实“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的政策，确保足额计提、专款专用。强化中央和省级统筹，解决土地出让收益和农田水利建设资金需求不匹配的矛盾。要突出支持重点，大力整合和统筹各种渠道资金，重点支持农田水利建设和旱涝保收高标准农田建设。大力支持小型农田水利设施建设，突出发展高效节水灌溉，加快推进小型农田水利重点县建设，适当提高建设标准和补助标准，做到规划一片、实施一片、建成一片、发挥效益一片。要加强水利防灾减灾体系建设，支持山洪灾害防治、中小河流治理、病险水库除险加固。要切实加强各项水利资金使用的管理和监督，确保资金规范、安全、有效运行。同时，大力支持生态环境建设，落实好草原生态保护补助奖励机制的各项政策措施，充分发挥牧民主体作用，建立健全绩效考核和奖惩机制；落实好天保工程二期财政政策，支持巩固退耕还林成果，完善森林生态效益补偿制度，支持林业产业化发展，促进建立生态友好型农业。此外，还要加强与有关部门的配合，支持农、林、水等部门和行业加快改善基础设施条件。

　　四是着力加大对农业科技和农业服务体系的支持力度。农业科技和农业服务是发展现代农业的两个重要环节。农业科技进步是推动农业发展方式转变的关键措施。我国农业要摆脱资源等要素制约，实现高起点的新突破，根本出路在于农业科技进步。要支持农业基础性、前沿性科学研究，支持农业科技攻关，着力解决制约现代农业发展的重大技术问题，特别是支持现代种业发展，加强种子资源保护，提升种子生产能力和科技创新能力。支持农业科技成果转化和示范推广，加速把农业科技成果转化为生产力，加快改造传统农业。支持农业科技人才培养，稳定和壮大农业科技人才队伍。加强对农民的培训，培育新型农民。健全完善农业服务体系，有利于稳定和完善农村基本经营制度，有利于强化“统”的功能、解决小生产与大市场的矛盾，有利于转变农业发展方式。要大力支持农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管、气象灾害监测预警及信息发布、农业气象服务等农业公益性服务体系建设，增强农业公共服务能力。支持培育多元化的农业社会化服务组织，增强各种合作经济组织、农业产业化龙头企业提供生产经营服务的能力。特别是从能力建设和参与财政支农项目两个方面，加大对农民专业合作社的扶持力度，不断提高农业生产的组织化程度。积极支持发展农产品流通服务，解决市场体系不健全、流通组织发育不充分、流通效率低下的问题，建设适应现代农业发展要求的大市场、大流通。

　　五是着力加大对农村公共福利体系建设的支持力度。加快健全农村公共福利体系，让农民群众更多地分享改革发展成果，对于维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有十分重要的意义。支持农村公共福利体系建设，是公共财政的职责所在。要加强与有关部门和机构的配合，从经济社会发展大局出发，积极推进农村公共福利体系建设。继续加大农村低保、新农保、新农合等农村社会保障投入；支持加快农村医疗卫生事业改革，加强农村公共卫生和基本医疗服务能力建设；深化农村教育改革，支持农村公共文化建设；落实和完善扶贫战略规划，健全财政综合扶贫政策体系，财政专项扶贫要着力支持贫困地区、贫困人口提升自我发展能力。

　　（二）大胆改革创新，增强财政支农政策活力

　　过去取得的成绩，靠的是改革创新，今后推动事业继续向前发展，还要靠改革创新，必须坚定不移地把改革创新贯穿到财政支农工作的各个方面和各个环节。

　　一是创新涉农资金整合机制。全面总结涉农资金整合经验，千方百计地采取各种有效措施，通过预算环节归并、分配环节协商、实施环节协作，深入推进涉农资金整合和统筹。中央财政和省级财政要带头推进涉农资金整合，进一步完善管理制度，在把握好资金使用原则和方向的基础上合理“松绑”，加快推动项目审批权限下放，将权力和责任都落实到县，为基层整合创造条件。基层要加强规划引导，健全整合机制，集中资金投入，强化资金管理，发挥出资金的最大效益。各级财政部门应与涉农部门建立协商机制，及时通报情况，加强部门间的整合和统筹，增强部门合力。同时，要主动加强与审计部门的沟通，争取审计部门的理解和支持，共同促进农业农村改革发展。

　　二是创新农田基础设施管护机制。随着财政支农投入，特别是农田水利等基础设施建设投入的不断加大，农田基础设施资产规模将不断增加，要加强这些资产的管理和维护，保证支农资金发挥出最大效益。各地在推进农田基础设施建设过程中，必须坚持建管并重，把项目建设与运行管理有机衔接、有效统一起来，确保工程建得成、管得住、用得好、可持续。要创新组织形式，适应当前农业规模化经营的发展趋势，鼓励采取合作社等组织形式来承接项目的管理和维护。要划清投入和补偿责任，明确国家和农民各自在项目固定资产建设和设施管护维修方面的责任，并在核算中加以体现。

　　三是创新财政支农资金使用机制。充分发挥农民的主体作用，加大“一事一议”财政奖补力度，采取民办公助、以奖代补、先建后补等方式，鼓励和调动农民的积极性。积极稳妥支持农村担保体系发展，完善风险分担机制，降低担保风险，有条件的地方可以探索建立农业担保风险准备金。探索建立农业发展基金，重点扶持关系国计民生、具有产业优势和区域优势的农业产业化发展，增加农民收入。继续完善财政贴息、以物代资等投入机制，引导信贷资金、社会资本投入到新农村建设。

　　四是创新支农资金增长机制。拓宽财政支农资金渠道。按照《农业法》和中央要求，不断增加公共财政预算支农投入，确保增量和增幅逐年提高。积极推进调整政府性基金支出结构，增加基金用于“三农”的比例，加强基金管理，足额征收，足额提取。省级财政应探索建立财政支农投入增长考核激励机制，鼓励市、县级财政增加支农投入。探索界定中央与地方财政支农支出责任，力争基本公共服务领域的支出责任划分取得实质性进展。

　　五是支持农口部门改革创新。积极支持农口部门改革创新，进一步增强农口部门公共服务能力。支持深化农垦体制改革，分离企业办社会职能，健全社会保障制度。支持深化集体林权制度改革，启动国有林场改革试点，研究开展国有林区管理体制改革。不断创新水利发展体制机制，完善水利投融资体系，实行最严格的水资源管理制度，深化水利工程建设和管理体制改革，健全基层水利服务体系，积极推进水价改革。研究完善新疆兵团预算管理体制，支持兵团实现跨越发展。积极推进农村金融体制改革，健全政策性农业保险体制。

　　（三）加强“两基”建设，推进科学化精细化管理

　　实践证明，科学化精细化管理是推动财政改革发展的重要抓手，是科学发展观在财政管理工作中的具体体现。当前，要把推进科学化精细化管理摆在更加突出的位置，着重抓好基层财政建设、管理基础工作、政策调查研究和干部队伍建设。

　　一是加强基层财政建设。随着国家财力的增强和财政转移支付力度的加大，投入乡村和在乡镇财政运行的资金越来越多，发挥好乡镇财政监管作用，对于保障资金安全、有效运行十分重要。各地要结合农村综合改革，健全乡镇财政机构，完善乡镇财政职能，增强乡镇财政管理能力。上级财政部门要在有关管理制度和拨款文件中，明确提出乡镇财政监管资金和项目的要求，便于乡镇财政开展监管工作。乡镇财政要认真履行监管职责，重点加强对补贴资金的监管和建设项目的监督、巡查，及时反馈信息，充分发挥就地、就近监管的优势。

　　二是加强管理基础工作。进一步完善财政支农管理制度，防止出现制度盲点。加强预算管理，科学合理编制预算，突出支持重点，提高年初预算到位率；健全预算执行管理机制，落实执行管理责任，确保预算执行及时、均衡、安全、有效；大力推行绩效管理，扩大绩效评价范围；做好预算公开工作，提高预算透明度。切实抓好日常管理，强化内部监督，充分发挥专员办职能作用，自觉接受人大、审计监督。重视统计工作，及时、全面、准确地反映财政支农投入及成效。加快信息化建设步伐，提高财政管理信息化水平。加强宣传工作，突出宣传重点，强化正面引导，营造良好的舆论氛围。

　　三是加强政策调查研究。各级财政部门要重视调查研究，特别是对重点、焦点、难点问题的研究，既要及时跟踪分析现有政策的实施效果，不断完善政策措施，又要积极探索推动农业农村发展的新政策，更好地发挥财政支农职能作用。比如，按照“三化同步”要求，如何进一步完善农业支持和保护政策体系；在推进现代农业建设过程中，如何进一步创新组织形式，提高农业生产的组织化程度；在不断加大支农投入的同时，如何进一步健全资金监管机制，确保资金安全、有效运行；在推进财政支农工作中，如何充分发挥基层组织和农民的作用等。

　　四是加强干部队伍建设。要深入学习贯彻胡锦涛总书记“七一”重要讲话精神，从思想政治、工作作风、反腐倡廉等各个方面，大力加强干部队伍建设。树立法治观念，增强公仆意识，做到依法理财、为民理财。推进学习型机关建设，不断提高干部政治素质、业务能力和职业道德水平。加强党风廉政建设，切实做到廉洁从政。弘扬和传承财政支农优良传统，增强财政支农干部队伍的凝聚力和战斗力，努力打造一支政治坚定、业务熟练、作风优良的财政支农干部队伍。

（本文节选自胡静林部长助理2011年8月30日在全国农业财政工作会议上的讲话）