来源：《 农民日报 》（ 2016年08月04日 一、三 版）
吴奇修
习近平总书记强调，“新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，推进农业供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。”我们要认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持问题导向和底线思维，强化责任意识和担当精神,紧紧围绕改革目标推动财政支农政策创新，积极主动调整完善财政支农政策，更好地适应和推进农业供给侧结构性改革，使改革精准对接发展所需、基层所盼、民心所向。
推动农业供给侧结构性改革具有重大战略意义
从供给侧发力，通过重大改革的推进来解决重大的结构性问题，是党中央、国务院着眼国际国内形势变化、立足经济社会发展全局作出的一项事关长远的战略性举措。农业领域供给侧结构性改革，既是中央推进供给侧结构性改革的重要组成部分，又是保障其他领域结构性改革顺利推进的基础支撑，不仅事关农业现代化目标，而且影响到如期全面建成小康社会的大局。
（一）农业供给侧结构性改革符合农业发展客观规律，是全面深化改革的重要内容。供给侧结构性改革重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，是将过去经济增长主要通过强调扩大由投资需求、消费需求和净出口增长“三驾马车”构成的总需求拉动，调整为更加注重提高供给体系质量和效率，以此推动经济结构性改革，转换和培育经济发展新动力。农业供给侧结构性改革是中央确定的供给侧结构性改革的重要组成部分，既是基础，也是短板和关键领域。当前，我国农业经过连续多年的稳定发展，粮食实现“十二连增”，主要农产品供给充足，一方面为推动供给侧结构性改革赢得了很好的“时间窗口”，另一方面生产与消费、生产与资源环境、增产与增收、国内生产与国际进口等之间的矛盾凸显，迫切需要推动农业产业转型升级，加快“转方式、调结构”，助推农业现代化。
（二）农业供给侧结构性改革遵循问题导向，是加快建设中国特色现代农业的总抓手。经过多年的持续稳定发展，我国农业已经到了传统农业向现代农业跨越的关键时期，同时也是各方面矛盾的凸显期。一是产品的结构性矛盾凸显。以粮食为例，2015年我国粮食产量达到12429亿斤，总量基本平衡。但是去年我国进口了3270万吨谷物、8169万吨大豆、447万吨油菜籽、485万吨食糖、176万吨棉花、676万吨食用植物油，与此同时我国玉米库存量超过2亿吨，几乎相当于一年的总产量，出现了产量增、进口增、库存增“三量齐增”的尴尬局面。二是国内农产品生产成本攀升，国际竞争力下降。受劳动力、土地租金等费用成本快速上涨影响，近年来我国国内农产品生产成本持续增加，一方面挤压了农民的种植收益，影响农民积极性，另一方面导致国际竞争力低，严重影响产业安全。我国国内农产品价格不仅普遍高于国际市场价格，部分农产品甚至还远高于配额内的进口到岸价格。今年5月份，进口配额内1%关税的国外玉米运抵我国南方港口的到岸税后价每斤0.80元，比国内玉米到港价低0.15元；山东地区进口大豆到岸税后价每斤1.60元，比当地国产大豆价格每斤低0.52元。三是农民持续增收压力巨大。2015年全国农民人均可支配收入突破了1万元大关，达到了11422元，但城乡居民收入比仍高达2.73:1，从收入构成看，家庭经营性收入和工资性收入接近90%。在国内农产品价格“天花板”的压力、经济下行、农民务工收入增长乏力等因素影响下，农民收入增长形势不容乐观，而依赖产业实现部分贫困人口脱贫的任务也会更加艰巨。四是农业资源环境“紧箍咒”越绷越紧。这些年农业发展取得巨大成就，但耕地、水等资源的过度开发利用，东北黑土地流失、华北地下水超采、农业面源污染等问题不但影响到供给数量，也成为农产品质量安全事件的隐患。解决上述问题，必须转变农业发展方式，优化农业生产结构，创新农业经营制度，推动农业提质增效，必须走供给侧结构性改革的新路子。
（三）农业供给侧结构性改革契合财税体制改革方向，对完善财政支农政策体系提出了新的更高要求。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。过去一段时期，各级财政坚持把农业作为支出的重中之重，坚持多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的方针，不断加大农业的投入力度，“十二五”时期，全国一般公共预算农林水事务支出累计达到6.67万亿元，年均增长达14.8%,围绕促进农民增加收入、增强农业综合生产能力、深化农村综合改革等中心任务，支持实施了一系列强农惠农富农政策，对于形成我国“三农”发展的又一黄金期、保持农业农村持续向好态势、巩固党在农村的执政基础，都发挥了重要作用。党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度，这就要求必须要处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系，重新审视和完善现有财政支持政策体系。推进新一轮财税体制改革，要求优化财政支出结构，做到有所为有所不为，既要保证重点支出,又要优化支出结构，进一步提高财政资金的使用效益，更好地发挥财政资金的引导作用和激励作用。这一政策取向，与农业供给侧结构性改革的方向是一致的，对构建更加高效有力的财政支农政策体系既提出了新的更高要求，也提供了良好的改革契机。
财政支持农业供给侧结构性改革取得积极进展
推进农业供给侧结构性改革，必须提高农产品供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。根据中央全面深化改革的统一部署，针对农业农村经济发展出现的一些趋势性、苗头性问题，近年来中央财政在推动农业结构调整、促进农业发展转变等方面开展了一些有益的探索，在农业补贴、价格支持、资源保护等财政支农政策改革领域取得了积极进展。
（一）农业补贴改革取得新突破。一是全面实行农业“三项补贴”改革。将2002年以来陆续出台的农作物良种补贴、粮食直补和农资综合补贴整合为农业支持保护补贴，将补贴从单纯的激励粮食生产调整为耕地地力保护和鼓励发展多种形式适度规模经营。特别是集中部分资金支持建立全国农业信贷担保体系，解决新型经营主体发展中的“融资难、融资贵”问题。目前各省级农业信贷担保机构基本建立，国家农业信贷担保联盟已经组建完毕。二是实施渔业成品油价格补贴改革。将补贴与柴油价格变动、渔船动力脱钩，降低渔业近海捕捞强度，调整资金支持渔民减船转产、渔船更新改造等，鼓励渔业资源养护。三是探索农业结构调整。支持在北方高寒高纬地区、西北干旱半干旱地区和农牧交错区开展粮改饲试点，鼓励将籽粒玉米调整为种植青贮玉米、燕麦、甜高粱和豆类等饲料作物；在东北地区启动米改豆试点，以玉米改种大豆为主，兼顾改种马铃薯、饲草、杂粮杂豆、油料、小麦等作物，多措并举调减“镰刀弯”地区玉米种植面积，今年预计面积减少约3000万亩。四是探索农业产业融合。以农业和粮食适度规模经营为切入点，以农村土地股份合作和生产经营合作为主要方式，以新型经营主体为支撑，启动了农村一二三产业融合发展试点，推动粮食等主要农产品生产、储存、加工、销售一体发展、融合发展，延伸农业产业链，建立现代农业产业体系，培育农村新业态，探索建立农民与农村一二三产业融合发展中的利益共享机制和实现机制，让农民从二三产业发展的增值收益中分享利润。
（二）价格支持改革掀开新篇章。一是开展目标价格补贴试点。在新疆启动了棉花目标价格补贴改革试点，在东北和内蒙古启动了大豆目标价格补贴改革。取消过去的临时收储政策，农产品价格由市场决定，政府对农民给予直接的差价补贴。棉花和大豆价格合理回归市场，市场供销活动趋于活跃，特别是增强了棉纺企业竞争力，棉花库存销售明显加快。二是实行玉米生产者补贴制度。按照“市场定价、价补分离”的原则，中央财政在东北和内蒙古地区取消玉米临时收储政策，玉米价格由市场形成的基础上，国家对玉米种植给予定额直接补贴，充分发挥价格对生产的调节引导作用，推动农业种植结构调整。
（三）生态保护开辟新途径。在坚持做好退耕还林还草补贴、草原生态保护补奖等重大生态保护政策的基础上，探索资源的保护利用机制。一是推动耕地保护利用。持续支持测土配方施肥，对农民种植绿肥、施用有机肥开展补贴试点，鼓励种养结合，实现畜禽粪污资源化利用；启动农作物秸秆综合利用试点，以秸秆还田利用为主渠道将秸秆“变废为宝”；在东北地区积极开展黑土地保护利用试点，努力缓解黑土层严重流失的趋势。二是开展耕地轮作休耕试点。特别是在重金属污染区、地下水超采区和生态脆弱区，探索通过财政补贴引导农民休耕耕地，让土地得以休养生息。
尽管目前的财政支农政策改革对推动农业供给侧结构性改革发挥了积极作用，但各项改革刚刚起步，各方面对农业供给侧结构性改革的认识还不尽一致，相关政策衔接还需要一个过程。突出表现为：一是缺乏系统性的农业供给侧结构性改革财政引导政策。目前的试点绝大部分尚处于探索阶段，呈散点、碎片化分布，目标也往往单一化、片面化，部分政策的效果还需要时间的检验。同时，农业供给侧结构性改革还没有形成明确的时间表和路线图，相应的财政支持政策有待进一步系统梳理和重构。二是对推动农业供给侧结构性改革的部分薄弱环节支持不够。推进供给侧结构性改革涉及的措施往往是长期形成的政策难点，也是政策空白点，行之有效的办法还不多。特别是在提高农产品质量方面，方向是推动标准化生产，建立农产品品牌，实现优质优价，但激励政策如何切入尚待探索；在促进农民增收方面，推动农民分享二三产业利益，但机制如何落地有待观察；在培育多种形式适度规模经营和培育新型经营主体方面，既要发挥市场的决定性作用，但政府的调控引导也不可缺失。诸如此类，核心是处理好政府与市场关系，把准政策调控引导的力度、节奏、时机。
着力构建符合农业供给侧结构性改革要求的财政支农政策体系
在总结以往成功经验的基础上，要紧紧围绕农业供给侧结构性改革目标，按照“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的要求，统筹好增加优质农产品和调减过剩农产品、政府和市场、当前和长远、力度和节奏的关系，以优化产业布局、延长产业链条、推进节本增效、促进可持续发展为重点，建立健全以需求为导向，以科技为支撑，以提高农产品有效供给为目标的财政支农政策体系，
构建符合农业供给侧结构性改革要求的财政支农政策体系，一要统一思路、上下联动、协调推进，调动中央和地方两个积极性，加强与农业部、国家发改委等相关部门的沟通协作，形成推动农业供给侧结构性改革的强大合力，坚持有所为有所不为，着力突破供给侧结构性改革的政策薄弱环节；二要存量和增量两手抓，把支持农业供给侧结构性改革摆在当前和今后一个时期财政支农的重要位置，存量做文章，增量挖潜力，加强顶层设计和试点探索，形成一整套科学有效的支持政策体系；三要积极推动实践创新，以五大发展理念为指引，大胆开拓创新，鼓励基层探索，特别是注重发挥市场机制作用，促进财政政策与金融政策的有机融合，更好地发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用。
（一）稳定支持粮食尤其是口粮生产。落实好中央提出的“粮食基本自给、口粮绝对安全”的战略目标，实现习近平总书记提出的“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”的要求，坚持稳定支持粮食生产尤其是口粮生产的政策力度。一是继续实施财政直接补贴和水稻、小麦最低收购价政策，确保种粮农民收益稳定。二是支持实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，建设旱涝保收高标准粮田，实施耕地质量与保护提升行动，确保耕地质量不下降，积极推进科技创新，加快发展现代种业，推进农业信息化和机械化，让农业插上科技的翅膀。三是建立粮食主产区利益补偿机制，实施产粮大县奖励政策，稳步提升产粮大县人均财力水平，调动地方政府重农抓粮积极性。
（二）加快推进重点品种结构调整。坚持政府引导、农民自愿的原则，逐步建立支持休耕轮作的财政政策，有计划、按步骤地探索推动农业“休养生息”,积极支持调整玉米、生猪和牛奶的生产结构。一是实施好米改豆、粮改饲补贴政策，到2020年完成调减“镰刀弯”地区5000万亩玉米种植面积任务，通过种养结合，将粮仓变为“粮仓+肉库+奶罐”。二是支持优化生猪生产区域布局，推进规模化、标准化养殖，有效解决生猪粪污资源化利用问题，探索规模场生猪目标价格保险制度，稳定生猪养殖市场。三是支持加强奶源基地建设，选育优良品种，种好草、养好牛、产好奶，提质量、保安全、打品牌，恢复国人对国产乳的信心。
（三）支持发展多种形式的适度规模经营和发展壮大新型经营主体。以新型农业经营主体为抓手发展农业适度规模经营。一是支持家庭农场和农民合作社发展壮大。引导大学毕业生、新型职业农民、务工经商返乡人员兴办农民合作社和家庭农场；加大扶持力度，建设全国示范家庭农场和农民合作社；加大对家庭农场和农民合作社带头人的培训力度，提升经营管理水平。二是支持农业产业化龙头企业发展壮大。积极优化龙头企业生产环境，完善财政税收政策，引导其重点发展农产品加工流通、电子商务和农业社会化服务，在增强供给效率的同时，带动农民增收致富。三是大力发展农业社会化服务。加大力度支持代耕代种代收、大田托管、统防统治和统运统销等市场化和专业化服务，转变传统农业小而散的生产方式，推动现代农业发展。
（四）建立完善绿色生态为导向的农业补贴制度。资源生态保护是农业供给侧结构性改革的基础。“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”新时期财政支农工作要贯彻落实绿色发展理念，不断完善有利于绿色发展的政策和制度体系，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把支持农业可持续发展和生态建设摆在重要位置，着力构建财政支持农业可持续发展政策体系,加强资源保护和生态修复，积极推动农业绿色发展。要全面落实农业“三项补贴”改革，稳步推进国内渔业价格补贴改革。强化耕地、草原、林业、湿地等主要生态系统农业补贴补偿政策，实现农业“休养生息”，生态资源可持续利用。探索农业突出环境问题治理和农业废弃物综合利用的有效扶持政策，重点解决耕地重金属污染、地膜污染，推进农作物秸秆综合利用和畜禽粪污资源化利用，支持化肥、农药减量增效和绿色防控。
（五）推动农业产业融合发展。推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体，一二三产业融合发展，延长农业产业链，延伸价值链，培育农业产业新业态，实现农业生产者与市场无缝对接，提高农产品有效供给。同时，充分利用好国际资源和市场，合理调剂国内余缺，弥补我国耕地和水资源不足的制约,实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一。
（六）建立健全高效的市场调控机制。推进农业供给侧结构性改革，要以健全市场机制为目标改革完善农业支持保护政策。一是继续深化农产品价格形成机制改革。在坚持市场化改革取向和保护农民利益并重的基础上，巩固完善最低收购价政策，完善大豆目标价格，推进玉米收储制度改革和棉花补贴政策转型调整，发挥市场在资源配置中的决定性作用。二是发挥金融保险政策的杠杆作用。当前重点是加快构建全国农业信贷担保体系，并尽快实现实质性运营，为农业适度规模经营主体提供信贷担保服务,解决“融资难、融资贵”问题；建立完善农业保险政策，重点发展符合适度规模经营需求的多层次、高保障农业保险产品与服务。
（作者系财政部农业司司长、国务院农村综合改革办公室主任）
