水资源短缺一直是制约我国经济社会可持续发展的主要瓶颈。按照中央决策部署，“十一五”以来，中央财政积极调整支出结构，在水利部部门预算中安排“节水型社会建设项目”经费2.418亿元，大力支持节水型社会建设，为实施最严格水资源管理制度奠定了基础。
一、支持实施节水型社会建设的主要内容
针对节水型社会建设工作需要，“十一五”时期节水型社会建设项目布局重点为：一是以编制节水型社会建设规划为先导。组织编制《节水型社会建设“十一五”规划》，明确了“十一五”期间节水型社会建设的目标和任务，确定了节水型社会建设的重点和对策措施。组织全国7大流域、31个省（自治区、直辖市）以及100个国家级试点根据自身的水资源条件和经济社会发展水平，编制各地区节水型社会建设规划，形成不同层次的规划体系，为节水型社会建设的开展奠定了基础，提供科学依据。二是以节水型社会体制机制政策、法规建设为核心。做好开展节水型社会建设的技术支撑作用，组织开展《节约用水条例》、《水资源红黄蓝分区管理示范研究》、《节水型社会中长期战略研究》、《重点行业用水效率和效益调查与评估》、《节水型社会建设试点的绩效研究》、《用水定额应用研究》、七大流域《取水总量控制指标编制》、《入河排污口管理技术规范》、《水源地保护条例》、《水务统计技术规程》、《建设项目节水设施管理办法》、《节水型社会试点考核与验收管理办法》等方面的前期研究，为政策法规制定和制度建设提供有力支撑。三是以推动节水型社会试点建设为重点。以点带面、深入推动全国不同类型的节水型社会建设试点地区和示范区建设，有针对性的在制度建设、用水计量设施建设、节水技术示范、节水管理能力建设、非常规水源利用等方面进行引导，积极探索适合当地实际的节水型社会建设途径，丰富我国节水型社会建设实践。
为加强对项目的管理，提高资金使用效益，水利部还制定了项目管理办法，明确了项目的组织指导、项目实施、预算审批、协调监督、项目验收、绩效考评、资金管理使用等要求，确保了项目的顺利实施。同时，项目实施过程中，按年度科学确定节水型社会建设的项目目标和工作任务，做到资金与工作匹配合理，任务依据充分，内容明确，项目实施连续三年作为财政部绩效考核的试点项目，取得优异成绩。
二、“十一五”以来节水型社会建设的成效和经验
（一）促进了“十一五”规划目标实现。通过项目实施，有力地保障了国家“十一五”规划纲要和节水型社会建设“十一五”规划有关任务的落实。2010年全国万元GDP用水量191立方米（按2005年可比价计算），比2005年下降了37.2%；2010年万元工业增加值用水量105立方米（按2005年可比价计算），比2005年下降了37.9%；全国农业灌溉水利用系数从2005年的0.45提高到2010年的0.50；2010年全国节水灌溉工程面积达到4.16亿亩，比2005年净增0.69亿亩。火电、钢铁、石油石化、造纸等高用水行业主要产品单位取水量进一步下降，城镇用水效率进一步提高。
（二）以试点建设为载体全面展开节水型社会建设。在“十五”12个全国节水型社会建设试点基础上，进一步扩大了全国试点的规模和范围，重点推动了南水北调东中线受水区、西北能源重化工基地、南方水污染严重地区、沿海经济带的节水型社会建设。2006年水利部确定了第二批30个全国试点，2008年确定了第三批40个全国试点，2010年确定了第四批18个全国试点。编制了《节水型社会建设试点工作大纲编制要求》和《节水型社会建设规划编制导则》指导试点地区编制规划，发布了《节水型社会建设评价指标体系》等技术性规范文件，开展全国试点年度检查、中期评估、评估验收等工作，深入推进了试点地区的节水型社会建设工作。在中央财政资金的支持和引导下，国家级试点和省级试点形成相互补充、相互促进、共同发展的新格局。目前，全国节水型社会建设试点达到100个，省级节水型社会建设试点达到200个。
（三）从区域实际出发，探索形成了不同区域节水型社会建设的基本模式。如以总量控制与水量分配为特征的传统西北农业经济区节水型社会建设基本模式，以张掖市为典型；以农业-工业水权转化为特征的西北工业增长地区的节水型社会建设基本模式，以宁夏自治区为典型；以水资源优化配置与全过程用水管理为基本特征的沿海发达城市节水型社会建设模式，以大连市为典型；构成在自然循环和社会循环体系下宏观、中观和微观循环体系“二元三级”平原河网区节水型社会建设基本模式，以张家港为典型；以小型水库雨水利用和联网调度为特征的海岛节水型社会建设的基本模式，以浙江省舟山市为典型，等等。在试点建设的带动下，我国已经初步形成了河西走廊、黄河上中游能源重化工基地群、环渤海经济圈、黄淮海平原、南水北调受水区、太湖平原河网区、珠三角、长株潭城市群等为典型的节水型社会示范带。总体来看，我国以点带面，全面推进节水型社会建设的局面基本形成。
（四）逐步构建了节水型社会建设框架体系。编制流域取水许可总量控制指标体系，在长江、黄河等七大流域实行取水总量控制制度；强化制定用水定额标准，目前全国29个省（自治区、直辖市）发布了用水定额，全国农业灌溉用水定额基本编制完成，部分高耗水工业行业用水定额已发布实施；推动各地出台了节水型校区、社区等节约用水管理办法；推动了水权制度建设，发挥市场配置水资源的基础性作用。促进了水资源管理体制改革，逐步实现了防洪、水源、供水、排水、污水处理回用、水价、水务投资等涉水事务的综合管理。此外，节水管理体制进一步规范，初步建立了节水目标责任制度，一些省区和城市节水管理部门每年与下一级节水管理部门签订了用水总量控制指标、定额控制标准、节水器具推广等节水目标责任书。据不完全统计，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆建设兵团出台了35部水资源管理和节约用水地方性法规，27部地方政府规章。
（五）以推广先进实用技术为重点的行业节水取得新进展。在农业节水方面，加强总量控制与定额管理相结合，建设了一大批旱作节水农业示范基地，深耕深松、蓄水保墒、覆盖保水、农田护坡拦蓄保水等高效旱作节水农业技术及非充分灌溉节水灌溉方式得到广泛应用。太原、四平、德州、哈密等15个试点地区在“十一五”期间发展喷灌、滴灌、管灌等高效节水工程面积达到755万亩。在工业节水方面，鼓励发展节水高效的高新技术产业，加大工业节水技术改造力度，工业用水重复利用率得到大幅度提高。在城镇生活节水方面，以城镇供水管网改造和推广城镇生活节水器具为主，控制了城镇生活用水量的增长速度。宁夏、义乌、浦东、莆田等22个试点地区开展了供水管网漏损检测与修复，安装水量监测设备和水位监测设备，城区管网漏损率显著下降。在非常规水源利用方面，组织开展相关研究和示范，污水再生利用量逐年增加，2010年达到28亿立方米。组织修订了《节水型产品技术条件与管理通则》国家标准，开展了节水产品认证工作，将节水产品纳入了政府采购目录，目前通过节水认证的企业已达100多家。充分利用现有媒体资源，开展了各种新颖有效的节水宣传教育活动，充分调动全社会公众全面参与节水型社会建设的积极性。
三、进一步支持节水型社会建设的政策建议
按照实施最严格水资源管理制度要求，到2015年，全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内，万元工业增加值用水量比现状下降30%以上，降低到63立方米（2010年可比价），农田灌溉水有效利用系数达到0.53以上，全国重要水功能区达标率达到60%以上。实现以上目标，迫切需要进一步加大对节水型社会建设的支持力度。
（一）以节水型社会建设为抓手，实施最严格水资源管理制度。2012年1月，国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度作出了全面部署和具体安排。明确要求加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，保障经济社会长期平稳较快发展。实施最严格水资源管理制度，要以提高水资源利用效率和可持续利用为核心，努力构建和形成节约用水的制度体系、生产生活方式和社会氛围。
（二）完善水资源管理投入机制。建立长效、稳定的水资源管理投入机制，加大对水资源节约、保护和管理的支持力度。合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理。进一步完善财税政策，推进节水技术改造，加快生活节水器具推广，全面促进节水型社会建设。
（三）发挥中央和地方“两个积极性”，确保“节水增粮行动”目标实现。按照中央决策部署，中央财政通过统筹整合资金，支持黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、辽宁省等四省区实施“节水增粮行动”，用4年时间发展高效节水灌溉面积3800万亩。能否实现“节水增粮行动”的目标，落实投入是关键。要发挥中央和地方“两个积极性”，按照“适当调整存量资金，主要依靠增量投入”的原则，积极统筹整合相关资金，确保“节水增粮行动”资金投入足额落实。同时，规范资金使用管理，提高资金使用效益。
（四）必须统筹兼顾，推进农业水价综合改革。2008年以来，中央财政安排小农水资金支持农业水价综合改革试点，取得一些成效。下一步，要在总结试点经验的基础上，按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的目标，继续加大投入力度，通过加强农田水利基础设施配套建设、深化产权制度改革、积极推进农业灌溉定额管理和计量收费，落实农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助政策等综合措施，促进农业灌溉管理体制机制创新。同时，加快研究制定农民定额内用水享受优惠、超定额用水累进加价的具体操作办法。
（五）加大水利科技投入，推进水利科技创新。集中安排使用中央分成水资源费，支持国家水资源监控能力建设项目，为实施实施最严格水资源管理制度提供坚实的科技支撑。支持建立健全基层水利服务体系，全面提升水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水土保持治理、水利科技推广等基层水利科技服务能力。同时，建立健全水利科技创新体系、加强重大水利科技研发、强化先进水利科技引进和创新推广应用、建立健全水利行业技术标准和规范，为水资源管理保护和可持续利用提供强有力的科技支撑。
