为深入了解秦巴山片区扶贫开发有关情况，进一步研究完善财政综合扶贫政策体系，5月4-11日，我们赴川陕秦巴山片区开展了专题调研，实地走访了陕西省安康市紫阳县、汉滨区和四川省广元市朝天区、巴中市南江县、通江县的贫困乡村、学校、龙头企业，与贫困农户和基层干部深入座谈，就如何完善财政综合扶贫政策交换了意见。从调研情况看，川陕秦巴山片区近年来扶贫开发成效显著，但贫穷落后面貌未根本改变，扶贫攻坚任务十分艰巨，需要进一步加大扶持力度，着力提高扶贫对象的自我发展能力，加快贫困农民脱贫致富步伐。

一、川陕秦巴山片区推进扶贫攻坚的主要做法及成效

四川、陕西认真贯彻落实中央关于扶贫开发的方针政策，大力加强扶贫开发工作，积极完善财政综合扶贫政策，促进了秦巴山片区经济社会全面发展，减贫工作取得显著成绩。

（一）统筹规划片区发展，及时出台片区扶持政策。四川、陕西认真谋划支持秦巴山片区发展的政策措施，省、市、县都分别编制了片区扶贫攻坚规划，为秦巴山片区扶贫开发奠定工作基础。特别值得肯定的是，陕西省出台了有针对性的扶持政策。2012年3月，陕西省委办公厅、省政府办公厅专门印发了《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》（陕办发[2012]4号），明确了目标任务、基本原则和主要方法，制定了一系列特殊财税扶持政策，为加快片区扶贫攻坚步伐提供了强有力的政策保障。

（二）明晰扶贫开发思路，积极创新扶贫开发机制。秦巴山片区地方党委、政府能按照新十年扶贫开发纲要的要求，从当地实际出发，确定片区区域发展与扶贫攻坚的思路和目标。如巴中市树立“统筹城乡、全域扶贫”理念，全力实施巴山新居、乡村道路、产业扶贫、教育提高、公共服务、生态环境等“六大扶贫工程”。安康市构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”工作格局，把220个贫困片区、1269个低收入村作为主战场，重点支持改善基础设施条件、推进产业发展、完善公共服务配套、增强贫困群众自我发展能力。

四川、陕西还积极探索创新扶贫开发机制。如四川省实行扶贫开发工作与农民增收、经济发展、评先评优、效能考核、干部使用“五挂钩”制度，239个省直部门、企业、高校等对全省片区县实行对口帮扶全覆盖。陕西省统一组织扶贫对象和农村低保对象的甄别工作，采取“一村一策”、“一户一法”，并把片区扶贫工作纳入年度目标责任考核，在投入上实行奖优罚劣。

（三）树立财政综合扶贫理念，不断提高扶贫资金管理水平。调研过程中，我们感受到财政综合扶贫政策理念正在得以确立，所到的市、县级领导都能从综合扶贫的概念、角度介绍情况。陕西省还将这一理念转化为具体政策，陕办发[2012]4号文件明确建立综合扶贫投入稳定增长机制：省级财政安排专项扶贫资金不低于中央财政专项扶贫资金的30%，市县安排专项扶贫资金不低于一般预算收入的2%，且省市县每年增长不低于20%；加大对片区均衡性转移支付力度，提高补助系数，各类专项转移支付向片区倾斜；省级各部门加大项目审批权限下放力度，片区县要将性质形同、用途相近的资金都纳入整合范围。2011年，四川、陕西在农村社会事业、基础设施、农业生产等方面，分别完成财政综合扶贫投入732.6亿元、428.4亿元。

四川、陕西财政积极探索提高财政扶贫资金使用效益的有效手段。如四川省修订印发了财政专项扶贫资金管理办法，是全国动作较快的省份之一。陕西省把扶贫项目涉及的直补资金纳入惠农补贴“一卡通”直接兑付到贫困户，开展财政扶贫资金绩效考评，每年成立“财政扶贫资金执法检查工作组”进行联合执法检查。南江县、通江县积极推行项目民报、方案民定、工程民建、建设民管、资金民审和先建后补的“五民一补”建管机制，由村民推荐代表作为群众监督员。汉滨区大力实施扶贫项目阳光工程，把工程预算、招投标、补贴兑付、竣工验收等环节都进行公开，保障群众知情权，并全面推行建设单位签订施工合同并预交10%质量保证金制度。

（四）基本公共服务能力增强，农民收入实现较快增长。随着扶贫开发投入不断增加和工作扎实推进，秦巴山片区基础设施条件明显改善，社会事业全面发展，农民享受基本公共服务的水平明显提高，扶贫开发取得了阶段性成效。如陕西省2011年提前一年实现了城乡居民基本养老保险制度全覆盖，城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准提高到200元，住院费报销比例达到70%，基本完成中小学校舍安全工程三年建设任务，城乡义务教育生均公用经费标准中小学分别达到700元和500元。汉滨区负责人向我们介绍，该区已解决了34.8万人的饮水安全问题，98%建制村通公路，88%的组通水泥路。通江县建成新农村示范村46个，改造农村危旧房7871户，建制乡镇全部通水泥路或油路，60%以上村组道路实现硬化，新农保覆盖率90%以上，农村五保集中供养率达33%。这些在同贫困农户座谈中得到了初步印证。

秦巴山片区各级政府把增强贫困农民的自我发展能力、提高贫困农民收入水平作为扶贫开发的着力点。如巴中市把劳务输出和产业培育作为扶贫攻坚的主要手段，2011年农民人均纯收入4667元，增长21.3%，增速居全省第三位。调研组来到广元市朝天区沙河镇岳家村，漫山遍野的核桃树郁郁葱葱，当地政府免费为农户提供苗木、农资和技术指导，帮助贫困群众通过发展核桃产业逐步实现了脱贫致富。该村村民张厚乾给我们算了一笔账：全家一共六口人，利用家里的五六亩林地种植了500株核桃树，目前四分之一投产可带来2万多元的收入，两年后全部投产带来的收入将超过儿子儿媳外出务工的收入。村民胡元英也高兴地说：“我家通过种核桃和打工，已经彻底脱贫了，真要感谢党和政府的好政策”。调研组在通江县烟溪乡苏家坪村看到，该村2009年以来通过连片扶贫开发扶持贫困户建成茶园5500亩，2011年总产值达504万元，全村人均纯收入从2670元增加到4950元，贫困人口从614人大幅减少到106人，减少82.7%。

二、川陕秦巴山片区贫困现状及主要致贫因素

尽管川陕秦巴山片区扶贫开发取得了阶段性成效，但整体上看，片区内经济社会发展仍十分滞后，贫困人口数量众多，致贫原因复杂，自我发展能力不足，推进新时期扶贫攻坚任重道远。

（一）贫困分布面广量大。四川省秦巴山区2011年贫困人口227.5万（按2300元扶贫标准测算，下同），其中：我们所到的巴中市贫困人口超过100万人，占全市人口四分之一；南江县贫困人口27.6万人，占全县农业人口47.9%；通江县贫困人口30.6万人，占全县农业人口44.3%。陕西省秦巴山区2011年贫困人口283万人，其中：我们所到的安康市贫困人口超过100万人，占全市人口三分之一；紫阳县贫困人口12.3万人，占全县农业人口40.8%；汉滨区贫困人口29.3万人，占全区农业人口37.1%。

（二）山大沟深、自然环境差。川陕秦巴山区“八山一水一分田”，自然条件很差，地形复杂，土地贫瘠。洪涝、地震、滑坡、泥石流等自然灾害频繁发生，因灾致贫、返贫问题突出，很多地方长期无法走出治理—遭灾—再治理—再遭灾的恶性循环。2008年汶川地震，在川陕秦巴山片区中就有20个县为极重、重灾县。安康市负责人介绍，该市2000年以来11年有9年受灾，仅2010年两次特大暴雨洪水泥石流灾害就导致返贫14.7万人。我们走访的巴中市通江县诺水河镇白山村，距县城80公里，是边远高寒贫困村，自然条件十分恶劣，群众生产生活非常困难。全村人口593人，仅有耕地977亩，且90%以上属坡耕地，2011年农民人均纯收入仅为2180元，扶贫对象320人，占全村人口的54%。

（三）经济发展滞后。川陕秦巴山片区经济整体发展水平不高，缺乏具有突出优势的支柱产业，对外开放不足，市场化程度低，城镇化率比全国低14个百分点以上。2010年，四川省秦巴山区人均地区生产总值不到成都市的五分之一。陕西省秦巴山区国土面积、人口分别占全省的37%、24%，但地区生产总值仅占全省的11%。片区自有财力非常有限，对上级补助（包括一般性转移支付和专项转移支付）依赖程度很深。我们调研的5县（区），2011年，一般预算收入最低的朝天区仅1.1亿元，一般预算支出9.3亿元中上级补助及税收返还所占比重达85.3%；一般预算收入最高的汉滨区为3亿元，一般预算支出26.1亿元中上级补助及税收返还所占比重达84%；通江、南江、紫阳三县一般预算支出中上级补助及税收返还所占比重都超过90%。

（四）基础设施薄弱。川陕秦巴山片区内基础设施薄弱，交通网络不发达，教育水平整体落后，医疗卫生条件差，社会保障水平低，贫困群众出行难、上学难、就医难等问题仍然突出。特别是交通设施历史欠账多，成为制约发展的瓶颈问题。据四川、陕西提供的材料，2010年，四川省秦巴山片区内仍有4400个行政村不通沥青（水泥）路、占61.5%，1.8万个自然村不通公路、占38.3%；陕西省秦巴山区内仍有4462个行政村不通水泥路，占总数的62.6%。调研组走访的南江县寨坡乡溪口村和通江县诺水河镇白山村，都位于崇山峻岭之中，刚刚修通了泥碎路，仍是“晴通雨不通”。溪口村村支书张希福感慨地说，村里的交通条件太差了，大家最盼望的是尽快把路修好，这样我们就能发展核桃和中药材，早日脱贫致富。

（五）农业生产效益低。受自然条件、资金投入、科技普及程度和农民自身素质等制约，片区内农业生产基本仍停留在传统小农经济时代，特色优势产业开发不足，专业化、规模化、标准化、集约化程度极低，农产品商品化程度不高，严重削弱了农户通过务农增收的能力。以调研组到过的汉滨区共进镇卢湾村为例，该村人口544人，有耕地847亩、荒山1310亩、林地1250亩，具备较好的产业发展条件，但大家守着这么丰富的林地资源却没有转化为经济效益，全村仍有332人、61%的人口尚未脱贫。

三、关于支持秦巴山片区扶贫攻坚的一些思考和建议

下一步，要以增强扶贫对象自我发展能力为核心，继续强化财政扶贫政策，支持秦巴山片区经济社会全面发展。特别要关注“一个现象”，突出“两个抓手”，做好“六项工作”。

关注“一个现象”。秦巴山片区各级政府具有强烈的忧患意识和发展意识，在扶贫攻坚规划中都提出了宏伟的发展目标，规划了大量的建设项目。如广元市6县（区）规划总投资近6000亿元，平均每县每年需要投入100亿元。巴中市六大扶贫工程之一的“巴山新居”工程要完成41.4万户农村危房改造，仅此一项就需投入730亿元。如此庞大资金需求，地方政府无力承担，都指望上级的投入，但上级能满足多少大家心里也没底。这一现象需要引起高度重视。秦巴山以及其他片区地方政府都要处理好长远打算和加快发展的关系，既要有时不我待的紧迫感，又要充分认识到扶贫开发是长期历史任务，制定的短中长期目标要切实可行，不能贪大求全，一哄而上，急于求成。财政部门要履行好职能作用，一方面要开源节流，千方百计保障发展需要；另一方面要脚踏实地、实事求是地把好关、理好财。

突出“两个抓手”。做好新时期财政扶贫开发工作，要坚持开发式扶贫方针，把增强扶贫对象自我发展能力作为出发点和落脚点，把促进农村劳动力转移就业和特色产业发展作为重要抓手。一是要大力支持农村劳动力转移就业。秦巴山片区恶劣的自然环境、贫瘠的土地条件决定了依靠发展传统的农业经济实现整体脱贫致富是不现实的。在我们调研的地区，青壮年劳动力基本已倾巢而出，务工收入在广大贫困家庭收入来源中占据主导地位，劳动力转移就业对扶贫开发发挥着举足轻重的作用。要让更多的贫困群众早日脱贫致富，根本上还是要结合工业化、城镇化进程，帮助农村劳动力通过转移就业转化为城镇居民，让这些青壮年人口彻底摆脱那片贫瘠的土地。二是要重点推进特色产业发展。秦巴山片区是我国重要的生态功能区，必须坚定不移地加强生态建设和保护。从长远来说，这既是经济社会可持续发展的需要，也是为子孙后代留下一笔不可估量的财富。就调研情况看，很多地区林地资源、生态旅游资源是非常丰富的，把这些资源合理利用起来，实现“靠山吃山”，是促进贫困农户增收的一个重要手段。当地要在符合国家生态政策的前提下，及时转变观念，找对路子，把扶贫开发与生态保护有机结合起来，走生态产业化、产业生态化的发展道路。

做好“六项工作”：

一是在对扶贫对象分类甄别的基础上细化扶贫工作。目前，各地正在开展扶贫对象和低保对象的甄别工作。我们认为，不仅要把扶贫对象和低保对象区别开来，还要把扶贫对象按照致贫原因和发展潜力作进一步细分，以利于采取针对性扶持政策。例如：因环境因灾致贫的，实施搬迁安置，加强基础设施建设，改变生存环境、脱离灾害威胁；因增收无门致贫的，实施产业扶贫、就业扶贫，提升劳动技能，增加收入；因学因病致贫的，实施教育扶贫、医疗卫生扶贫，提高人口素质，斩断贫困链条；因残因智致贫的，通过社会保障体系进行救济。只有通过全面调查摸底，对扶贫对象进行细分并建立档案，扶贫开发工作才能有的放矢，政策效果才会更加明显。

二是强化劳动力转移就业政策。要加快工业化、城镇化发展进程，加快建立城乡一体的劳动力市场，完善就业服务相关政策和配套措施。在人口与资源矛盾比较突出的秦巴山等片区，要把支持农村劳动力转移就业摆在更加重要的位置，加大职业教育、“雨露计划”和“阳光工程”等政策的实施力度，及时完善培训内容和培训方式，扩大覆盖范围，做好衔接配合，把扶贫对象培养成符合国家产业结构调整和市场经济发展需要、具有稳定收入来源的产业工人或创业能手，帮助他们在城镇落地生根。

三是高度重视发挥教育的扶贫作用。提高贫困人口素质是解决贫困问题的根本办法，地方普遍有“扶贫先扶智、治穷先治愚”的说法。在继续落实现有教育扶持政策、改善农村地区办学条件、提高教学水平的基础上，可考虑针对片区出台特惠性教育扶持政策，把片区内农村贫困家庭享受免费义务教育扩大到高中阶段，对初、高中毕业的贫困家庭学生实行免费职业教育，全面提高他们的文化素质和就业技能，从根本上阻断贫困代际传递。

四是大力支持特色产业发展。把生态建设政策，如退耕还林、森林抚育、造林补贴等政策和扶贫开发政策更好的衔接起来，把核桃、油茶等木本油料以及其他林下经济产业作为扶持重点，帮助贫困农户发展特色产业，把生态资源优势转化为其稳定持续的收入来源。加强统筹规划和组织引导，打破市、县区域界限，集中连片地开展项目建设，推进特色产业集约化、规模化、标准化发展。以专业合作组织建设为抓手，着力提高扶贫对象组织化程度，帮助扶贫对象与市场进行有效对接。项目选择和实施过程中，要充分尊重扶贫对象的主体地位，倾听扶贫对象意见，让扶贫对象全程参与管理和监督，引导其自力更生实现脱贫致富。

五是加快改善交通等基础设施条件。大力加强村镇、公路、农田水利、饮水安全、防灾减灾等基础设施建设，增强片区自我发展的支撑能力。把改善交通条件作为基础设施建设的首要任务，重点加强贫困地区、偏远山区村组道路建设，使贫困地区与外界的交流融合更加顺畅便捷。同时，大力推进适合片区实际的水利设施建设，特别是小微型水利设施建设，改善片区灌溉条件，为发展特色优势产业夯实水利基础。要进行必要的成本-效益分析，充分认识片区内群众居住分散、基础设施建设成本相对较高、资金规模效益相对较低的客观实际，全面考虑城镇化发展、移民搬迁、村组撤并、人口自然消亡等因素影响，立足长远，科学规划，把有限的资金优先用于人员居住相对密集、具备基本生存条件和产业发展潜力的地方。

六是加大财政综合扶贫投入。在落实现有政策的基础上，按照中央扶贫工作会议“普惠性政策与特惠性政策相结合”的要求，中央和地方都要研究出台一些促进片区加快发展步伐的特殊扶持政策，进一步加大综合扶贫投入力度。在这方面，陕西省的经验值得借鉴。下一步，要研究建立财政综合扶贫投入稳定增长机制，继续增加对片区的一般性转移支付力度，保持专项扶贫资金较高的增长幅度，涉及“三农”和民生方面的专项资金要积极研究制定针对片区的特惠性扶持政策。同时，积极引导和督促省级逐步把扶贫资金和项目审批权限下放到县级，增强基层政府安排资金项目的自主权。片区各级财政部门要牢固树立综合扶贫理念，在党委、政府的统一领导下，发挥部门优势，做好统筹整合这篇大文章，把各类扶贫投入集中捆绑使用，充分发挥财政资金的规模效益和整体效应，全面推进片区区域发展和扶贫攻坚。